Llei Orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya
En l'àmbit de les polítiques d'immigració, la norma regula les competències assumides per la Generalitat i estableix els mecanismes perquè els preceptes corresponents es puguin desplegar i concretar de manera real i efectiva.
Parlament espanyol. 2006
Ens trobem que la comunitat autònoma de Catalunya ha assumit competències executives en matèria de tramitació d'autoritzacions de treball per a estrangers que obtinguin autorització de residència i vulguin treballar a Espanya i, en concret, en territori català, i en el mateix sentit es pronuncia l'Estatut andalús. Això implica més presència autonòmica dels òrgans de direcció competents en la presa de decisions que afecten la vida laboral de milers de persones, i alhora un replantejament o reestructuració de les competències de les autoritats estatals en l'àmbit territorial autonòmic. Caldrà una major i millor articulació entre les diferents administracions competents perquè els ciutadans afectats, en aquest cas els estrangers extracomunitaris, puguin exercir amb plena eficàcia els drets que la normativa d'estrangeria els confereix.
Un dels preceptes de nou encuny, és a dir, de radical novetat respecte del text estatutari anterior, és el que es dedica a les competències en matèria d'immigració, qüestionat radicalment en els recursos presentats contra l'EAC. Les comunitats autònomes tenen competències en matèries que afecten directament la immigració encara que el «nucli dur» d'aquestes competències correspongui a l'Estat en virtut del que es disposa a l'article 149.1.2a de la Constitució espanyola, i per això actuen en els àmbits d'assistència social, educació, sanitat, habitatge i execució de la legislació laboral. En una important sentència del 30 de setembre de 2003, per la qual es desestimava el recurs de l'Administració de l'Estat contra el Decret del Govern basc pel qual es creava el fòrum per a la integració i participació dels immigrants en aquesta comunitat, la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia del País Basc va afirmar que una política activa d'immigració no comprèn només les competències i les potestats reservades a l'Estat, sinó que també «comprèn aspectes que tenen una relació directa amb l'àmbit competencial de les comunitats autònomes, de necessària contribució a l'assoliment de la seva integració, tal com s'infereix dels articles 67.3, 68.1 i 70.1 de la Llei 4/2000, de l'11 de gener».
L'article 138 atribueix a la Generalitat en aquesta qüestió la competència exclusiva «en matèria de primera acollida de les persones immigrades, que inclourà les actuacions sociosanitàries i d'orientació; el desplegament de la política d'integració de les persones immigrades en el marc de les seves competències; l'establiment i la regulació de les mesures necessàries per a la integració social i econòmica de les persones immigrades i per a la seva participació social; l'establiment per llei d'un marc de referència per a l'acollida i la integració de les persones immigrades, i la promoció i la integració de les persones retornades i l'ajuda a aquestes mateixes persones, impulsant les polítiques i les mesures pertinents que en facilitin el retorn a Catalunya» (número 1).
Des de la perspectiva més directa d'atribució de competències executives en matèria laboral, encara sota el paraigua d'un article diferent del que recull les competències específiques en aquesta matèria (número 170), la Generalitat troba reconeguda la seva competència executiva «en matèria d'autorització de treball dels estrangers la relació laboral dels quals es desenvolupi a Catalunya», competència que haurà d'exercir «en necessària coordinació amb la que correspon a l'Estat en matèria d'entrada i residència d'estrangers». Aquesta competència inclou tant «la tramitació i resolució de les autoritzacions inicials de treball per compte propi o d'altri» com «la tramitació i la resolució dels recursos presentats amb relació als expedients a què es refereix la lletra a) i l'aplicació del règim d'inspecció i sanció» (número 2). Es tracta d'una competència autonòmica d'execució, molt vinculada a la matèria laboral, i que ha de permetre a l'autoritat autonòmica disposar de noves eines jurídiques de treball per gestionar millor els fluxos migratoris laborals al seu territori.
Finalment, s'ha de destacar que correspon a la Generalitat la participació en les decisions de l'Estat sobre immigració amb una transcendència especial per a Catalunya, i, d'una manera particular, la participació preceptiva prèvia en la determinació del contingent de treballadors estrangers a través dels mecanismes previstos al títol V, segons el que es disposa a l'article 138 (número 3), participació ja prevista en el marc de la Llei 56/2003, del 16 de desembre, d'ocupació, i que de cap manera no implica un poder de codecisió per part de l'autonomia.
No seria correcte acabar l'estudi de la competència autonòmica en matèria d'immigració sense recordar que el text definitiu ha experimentat canvis importants pel que fa al que va ser aprovat per la Comissió el 28 de juliol de 2005 i també al que va aprovar el Ple del Parlament català el 30 de setembre, que va mantenir les línies mestres del text de la Comissió fins i tot després del dictamen, crític en aquest precepte, del Consell Consultiu.
Cal tenir en compte, per posar-ne només els exemples més significatius, que el text (article 147 en el dictamen de la Comissió, i ja article 138 en el text aprovat pel Parlament) atribuïa a la Generalitat «la competència exclusiva en matèria de règim d'acollida i integració de les persones immigrades», mentre que en el text definitiu la competència queda reservada a «la primera acollida». Al mateix temps, se li atribuïa la competència per «executar la legislació estatal i europea en matèria de treball dels estrangers», que incloïa la tramitació i la resolució dels permisos i de les autoritzacions de treball per compte propi o d'altri, sense distinció entre el caràcter inicial o de renovació d'aquestes autoritzacions. En canvi, en el text definitiu la competència executiva es concreta en l'autorització de treball dels estrangers (més exactament, de les autoritzacions inicials) i es disposa que el seu exercici s'haurà dur a terme «en necessària coordinació amb el que correspon a l'Estat en matèria d'entrada i residència d'estrangers». Finalment, el text de la Comissió atribuïa a la Generalitat, en el marc de la comissió bilateral amb l'Estat, l'establiment del nombre, el lloc d'origen i la capacitació professional del contingent de persones immigrants amb destinació a Catalunya, i també era la Generalitat la que fixava «les decisions estatals sobre immigració, tant les relatives a les normes sobre estrangeria com els acords internacionals i els actes executius d'una transcendència especial per a Catalunya». Després de les dures crítiques del dictamen del Consell Consultiu a aquest últim apartat, el text que va aprovar el Ple va rebaixar la competència autonòmica, i amb una redacció massa inconcreta ?i per això susceptible, segons el nostre parer, de nombrosos conflictes jurídics?, va concretar que aquestes decisions s'haurien d'acordar («establir») «en el marc de la comissió bilateral Generalitat-Estat».
En el seu dictamen, el Consell Consultiu destacava que no hi havia precedents de conflictivitat competencial sobre la política d'immigració. Acceptava la constitucionalitat del número 1 de l'article 147 pel fet d'entendre que tot allò que es refereix a l'acollida i la integració són «funcions que s'integren sens dubte en la competència autonòmica sobre assistència social». Defensava també la competència executiva per tramitar i resoldre les autoritzacions de treball pel fet d'entendre que, atesa la seva estreta relació amb les polítiques d'ocupació, podia inscriure's en el títol «treball i relacions laborals», més que no pas en el d'«immigració». Des d'una perspectiva formal, el Consell defensava que l'article 147.2 reconeixia una competència purament administrativa, perquè la Generalitat es limitaria a la tramitació dels expedients administratius corresponents, que s'hauria de fer «en aplicació no només de la Llei Orgànica, sinó també de la normativa reglamentària estatal, que podrà definir el seu àmbit i limitar-lo, per exemple, a autoritzacions atorgades exclusivament per al territori de Catalunya». Finalment, considerava inconstitucional la redacció originària de l'article 147.3 perquè atribuïa a la Generalitat una competència que no li corresponia jurídicament, atès que les decisions sobre el contingent s'havien d'adoptar en el marc de la comissió bilateral Estat-Generalitat, i no era conforme al text constitucional perquè la proposta estatutària «no estableix un sistema de cooperació bilateral, sinó, en canvi, una decisió unilateral de la Generalitat».
Normatives relacionades:
Constitució espanyola de 1978. Llei orgànica 4/1979 de 18 de desembre, de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya.